Pemerintahan Dalam Perspektif Pembagian Kekuasaan (Desentralisasi)

Pembagian kekuasaan biasa diasosiasikan dengan desentralisasi. Dalam berbagai diskusi desentralisasi ini sering dihadapkan dengan sentralisasi. Dalam sistem sentraliasi konsentrasi kekuasaan politik atau otoritas pemerintahan ada pada tingkat nasional. Atas pertimbangan kekuasaan selanjutnya memperkuat pemerintah pusat dan mengorbankan lembaga-lembaga lokal. Kasus-kasus yang muncul dalam sistem sentralisasi adalah kesatuan nasional, penyeragaman hukum dan pelayanan umum persamaan kelembagaan dan kemakmuran dikaitkan dengan kebijakan pembangunan ekonomi. Berbeda dengan sistem sentralisasi, dalam sistem desentralisasi ada perluasan otonomi lokal dengan pembagian kekuasaan dan tanggung jawab dari pemerintah pusat. Kasus yang biasa dihubungkan dengan desentralisasi adalah partisipasi warga, kepekaan pemerintah lokal atas tuntutan warga, legitimasi pemeritah dan kebebasan warga. Keseimbangan antara sentralisasi dan desentralisasi dalam suatu negara ditentukan oleh faktor-faktor sejarah, budaya, kondisi geografis, ekonomi dan politik. Struktur negara sesuai konstitusi dan itu merupakan kerangka minimal hubungan pusat-daerah. Dalam dunia modern ada dua model paling populer, yaitu sistem federal dan sistem kesatuan. (Heywood, 1997 : 122-123).

Desentralisasi. Ada dua kelompok pengertian yakni Versi Anglo-Saxon dan Versi Kontinental.

1. Versi Anglo-Saxon

Kelompok Anglo-Saxon diwakili pemikiran yang dikemukakan oleh Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB), Carolie Bryant dan Louise. G White, G. Shabbir Cheema dan Dennis A. Rondinelli. Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) mendefinisikan desentralisasi sebagai penyerahan wewenang dari pemerintah pusat kepada pejabat-pejabat pemerintah pusat di daerah secara dekonsentrasi (misalnya : delegasi) ataupun kepada badan-badan otonom daerah secara devolusi. Ada dua bentuk penyerahan wewenang dan fungsi pemerintah :

• Deconsentration  area offices of administration yakni penyerahan wewenang dan tanggung jawab administrasi bidang tertentu kepada pejabat-pejabat pusat di daerah.
• Devolusi yakni penyerahan sebagian kekuasaan pemerintahan, baik politis maupun administratif, kepada badan-badan politik di daerah yang diikuti dengan penyerahan kekuasaan sepenuhnya untuk mengambil keputusan baik secara politis maupun administratif.

Carolie Bryant dan Louise. G White, mengatakan bahwa desentralisasi adalah transfer kekuasaan/kewenangan yang  dibedakan ke dalam desentralisasi administratif dan desentralisasi politik. Desentralisasi administratif merupakan pendelegasian wewenang pelaksanaan yang diberikan kepada pejabat pusat di tingkat lokal. Sedangkan desentralisasi politik adalah pemberian kewenangan dalam membuat keputusan dan pengawasan tertentu terhadap sumber-sumber daya yang diberikan kepada badan-badan pemerintah regional dan lokal. 

Definisi yang lebih luas dikekukakan oleh G. Shabbir Cheema dan Dennis A. Rondinelli. Dalam Decentralization and Development (1983 : 18-25), mereka  mendefinisikan desentraliasi sebagai  penyerahan kewenangan perencanaan, pembuatan keputusan atau kekuasaan administratif dari pemerintah pusat kepada organisasi-organisasi pelaksana,unit-unit administrasi lokal, organiasi-organisasi semi otonom, pemerintah-pemerintah lokal dan organisasi non-pemerintah. Selanjutnya dikemukakan, ada empat bentuk desentralisasi :

• Deconsentration, penyelenggaraan urusan pemerintah pusat kepada daerah melalui wakil perangkat pusat yang ada di daerah, meliputi field administration dan local administration.
• Delegation to semi-outonomous and parastatal organizations adalah suatu pelimpahan kewenangan dalam pembuatan keputusan dan manajerial dalam melaksanakan tugas-tugas khusus kepada suatu organisasi yang tidak langsung berada di bawah pengawasan pemerintah pusat.
• Devolution to local government. Devolusi merupakan penjelmaan dari desentralisasi dalam arti luas, yang berakibat bahwa pemerintah pusat harus membentuk unit-unit pemerintahan di luar pemerintah pusat, dengan menyerahkan fungsi dan kewenangan untuk dilaksanakan  sendiri atau disebut  desentralisasi teritorial.
• Delegation to non-government institutions atau penyerahan atau transfer fungsi dari pemerintah kepada organisasi non pemerintah. Hal ini dikenal sebagai privatisasi. 

Kesimpulannya bahwa desentralisasi merupakan  penyerahan kewenangan dalam arti luas yang mencakup : dekonsentrasi, devolusi, privatisasi atau desentralisasi fungsional dan pengikutsertaan organisasi non-pemerintah dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan. Pengertian yang luas dan bersifat federatif merupakan mencirikan  kelompok Anglo-Saxon.

2. Versi Kontinental

Memandang desentralisasi lebih menekankan  pemberian kekuasaan pemerintah pusat kepada daerah. Menurut Koesoemahatmadja, desentralisasi adalah sistem untuk mewujudkan demokrasi yang memberikan kesempatan kepada rakyat ikut serta dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan. Desentralisasi menurutnya dapat dibedakan menjadi  dekonsentrasi dan desentralisasi ketatanegaraan (desentralisasi politik), yaitu pelimpahan kekuasaan perundang-undangan dan pemerintahan kepada daerah-daerah otonom di dalam lingkungannya. Dengan desentralisasi politik  ini masyarakat dilibatkan dalam penyelenggaraan pemerintahan melalui saluran-saluran perwakilan. Desentralisasi politik  ini dibagi  menjadi :

• Desentralisasi teritorial, yaitu : pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumahtangga daerah masing-masing
• Desentralisasi fungsional, yaitu pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus sesuatu atau beberapa kepentingan tertentu. Bagi The Liang Gie desentralisasi adalah pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat kepada satuan-satuan organisasi pemerintahan untuk menyelenggarakan segenap kepentingan setempat dari sekelompok penduduk yang mendiami suatu wilayah. Pengertian desentraliasi versi Kontinental lebih bersiat unitaris.

Secara umum desentralisasi pada dasarnya adalah penyerahan sebagian wewenang dan tanggungjawab dari pemerintah pusat kepada badan-badan atau lembaga-lembaga Pemerintah Daerah agar menjadi urusan rumahtangganya sehingga urusan-urusan tersebut beralih kepada Daerah dan menjadi wewenang dan tanggungjawab Pemerintah Daerah (Josef Riwukaho, tt : 19).

Ada beberapa alasan berkaitan dengan gagasan desentralisasi. Pertama, alasan politis, yakni untuk mencegah pemusatan kekuasaan yang berlebihan. Asumsinya adalah bahwa konsentrasi kekuasaan yang demikian besar sangat rawan terhadap penyalahgunaan. Kedua, alasan teknis administratif. Asumsinya efisiensi dan efektifitas penyelesaian permasalahan pemerintahan pada jenjang yang tepat sesuai dengan prinsip-prinsip manajemen modern. Ketiga, dalam kenyataan penyebaran kekuasaan didorong oleh alasan yangn beragam. Hal itu tercermin dalam uraian para pakar (Cornelis Lay  dkk, 1997 : 4-5). Menurut Josef Riwu Kaho MPA, alasan desentalisasi adalah demi tercapainya efektifitas pemerintahan dan demi demokratisasi dari bawah. Sedangkan bagi The Liang Gie alasan itu  adalah :

• Mencegah penumpukan kekuasaan pada satu pihak, yang dapat memunculkan tirani.
• Pendemokrasian
• Efisiensi pemerintahan
• Perhatian kepada kekhususan daerah; dan
• Usaha memperlancar pembangunan melalui pemerintah daerah
• Adapun kebaikan-kebaikan dari desentralisasi menurut Yosef Riwu Kaho  adalah :
• Mengurangi bertumpuk-tumpuknya pekerjaan di pusat pemerintahan.
• Dalam menghadapi masalah yang amat mendesak, Pemerintah Daerah tidak perlu menunggu instruksi dari Pusat.
• Dapat mengurangi birokrasi dalam arti buruk, karena setiap keputusan dapat segera dilaksanakan.
• Dapat diadakan pembedaan dan pengkhususan yang berguna bagi kepentingan-kepentingan tertentu.
• Daerah Otonom dapat menjadi laboratorium dalam hal yang berhubungan dengan pemerintahan.
• Mengurangi kesewenang-wenangan dari pemerintah pusat.
• Desentralisasi secara psikologis dapat memberikan kepuasan bagi Daerah karena sifatnya langsung.

Dari berbagai paparan di atas terlihat adanya unsur-unsur politik, teknis administratif dan ekonomis. Unsur-unsur politik mencakup seperti demokrasi, moral politik, pendidikan politik, partisipasi dan kemandirian. Sedangkan unsur teknis administratif diperlihatkan pada kebutuhan efektivitas dan efisiensi pemerintahan. Unsur ekonomis mengacu pada efisiensi pelayanan barang dan jasa serta penguatan sektor swasta. Dengan cara pandang demkian dapat dibedakan tiga macam desentralisasi, yakni devolusi (politik), dekonsentrasi (teknis administratif) dan privatisasi (ekonomis). Unsur-unsur tersebut merupakan alasan pembenar dianutnya desentraliasi dalam pemerintahan, yang dalam bentuk nyata berupa daerah-daerah otonom. Dengan kata lain adanya pemerintah daerah otonom didorong oleh kombinasi sejumlah alasan, baik alasan ideologi politik, teknis-administratif (manajemen) maupun ekonomis.

Pemerintahan daerah. Sebagaimana dipahami secara umum bahwa keberadaan pemerintahan daerah merupakan implikasi dari penerapan prinsip-prinsip desentralisasi. Bersadar jenis desentralisasi yang digunakan, pada dasarnya ada dua jenis pemerintahan daerah, yaitu local state government dan local autonomous government (R. Joeniarto, 1992 : 8).

• Local state government (pemerintah daerah administratif) merupakan cabang pemerintah pusat (dan tingkat atasannya). Pemerintah pemerintahan jenis ini terbentuk berdasar alasan bahwa pemerintah pusat tidak lagi mampu mengelola urusan-urusannya yang tersebar di berbagai wilayah dengan alat-alat perlengkapan dari pusat. Pemerintahan daerah administraif ini terbentuk sebagai konsekuensi dianutnya prinsip desentralisasi administrasi atau biasa dikenal dengan dekonsentrasi. Bentuk nyata pemerintahan lokal jenis ini adalah wilayah-wilayah administratif.
• Local autonomous government (pemerintah daerah otonom) merupakan pemerintah daerah yang mempunyai kekuasaan (hak) untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Ia mempunyai ciri-ciri yang berbeda dengan local state government (pemerintah daerah administratif). Dalam wujud yang nyata pemerintah lokal jenis ini mewujud dalam daerah-daerah otonom. Pemerintah daerah otonom ini bukan merupakan bagian dari pemerintah pusat (R. Joeniarto, 1992 : 13). Perlu di jelaskan bahwa “bukan” di sini diartikan bahwa pemerintahan daerah secara politis mempunyai wilayah tersendiri, yang berbeda dengan pemerintah pusat. Definisi lebih lengkap disampaikan oleh Josef Riwu Kaho. Pemerintah Daerah adalah bagian dari pemerintah suatu negara berdaulat yang dibentuk secara politis berdasarkan suatu undang-undang, yang memiliki lembaga-lembaga/badan-badan yang menjalankan pemerintahan yang dipilih oleh masyarakat Daerah tersebut dan dilengkapi dengan kewenangan untuk membuat peraturan, memungut pajak serta memberikan pelayanan kepada warga yang ada dalam wilayah kekuasaannya (Josef Riwukaho, tt : 30). Sebagai akibat dari dianutnya desentralisasi, khususnya desentralisasi politik atau biasa dikenal dengan devolusi, maka dibentuklah daerah-daerah otonom. Perhatian makalah ini lebih ditujukan pada pemerintahan daerah otonom ini, dan selanjutnya akan disebut pemerintahan daerah.