Sejarah Perkembangan Ilmu Administrasi Negara/Publik

Bahwa perkembangan administrasi negara dalam kehidupan masyarakat dewasa ini tidak terlepas dari faktor kesejarahan. Sebab apa yang dicapai admininstrasi negara sekarang ini merupakan hasil dari rangkaian perjalanan sejarah yang panjang dari administrasi negara sebagai gejala sosial.  Sebagai suatu fenomena sosial yang bersifat universal, administrasi negara hadir ditengah-tengah masyarakat seiring dengan perkembangan peradaban manusia itu sendiri.

Seperti kita ketahui bahwa sejarah tidak mungkin akan terulang kembali, namun dengan mempelajari sejarah kita akan dapat melacak segala kejadian atau peristiwa yang parnah terjadi dimasa silam. Dengan bukti-bukti yang ditemukan akan diketahui apa dan bagaimana sesuatu itu pernah terjadi ataupun berlangsung ditengah-tengah kehidupan masyarakat, dalam hal ini terutama yang berkaitan dengan administrasi negara.

Berdasarkan perjalanan sejarah, perkembangan administrasi negara dapat dipelajari dari model administrasi negara sebagai berikut:

1. Mesir kuno

Berdasarkan penelitian sejarah bahwa Mesir dikatakan negara yang paling tua yang memiliki administrasi birokrasi. Administrasi negara di Mesir diperkirakan telah berlangsung sejak tahun 1300 SM, yang mana masyarakat mesir telah mengenal adanya sistem administrasi sekalipun hanya sebagian kecil yang ditemukan pada dinding Mesir, diantaranya yaitu seperti apa yang dititahkan oleh Ramses III adalah “Demi Tuhan aku telah buat dekrit besar mengenai administrasi kuil-mu” dan sebagai pengunci titahnya dikatakan bahwa “Aku perlakukan para budak belian sebagai penjaga dari administrasi terusan dan penjaga dari lading-ladang gandum, demi engkau Tuhan Re”. 

Seperti apa yang dikatakan oleh Max Weber bahwa Mesir adalah negara yang paling tua yang memiliki administrasi birokrasi modern, walaupun kala itu berkisar masalah pengairan dengan pemanfaatan aliran sungai nil dalam rangka untuk meningkatkan kesejahteraan warga masyarakat dibidang pertanian yang bertumpu pada sistem ekonomi swasembada.

Menurut Michael Rostovtzeff yang selama bertahun-tahun membahas mesir mengatakan bahwa pada jaman Fir`aun, organisasi dan ekonomi yang tegas benar-benar khas jika dibandingkan dengan bangsa beradab lainnya, hal ini dapat dilihat pada dinasti keempat, kesebelas dan kedelapan belas. Yang menegaskan adanya keorganisasian yang ketat terhadap usaha ekonomi dari seluruh penduduk untuk menjamin setiap warga masyarakat secara keseluruhan memperoleh kemungkinan yang amat terbuka guna mengejar tingkat kemakmuran.

Disisi lain Ptolemius menganggap sebagai miliknya sendiri ia menganggap dengan cara seperti inilah Mesir dapat diperintah.  Akibatnya sistem kepegawaian dan administrasi Mesir kuno disempurnakan, disistematiskan serta dikonsentrasikan ke tangan-tangan penguasa baru dalam membantu birokrasinya.  Dari apa yang berlaku di Mesir kuno telah dirasakan pentingnya seni dalam penyusunan dan perencanaan program. 

2. Cina kuno

Dalam prakteknya administrasi negara di Cina sangat dipengaruhi dan diberi semangat oleh doktrin “Confusius” yang salah satu diantaranya menyatakan bahwa perlunya penyelenggara rumah tangga pemerintahan yang baik serta perlunya melakukan seleksi pegawai pemerintahan yang cakap dan jujur. Apabila kita membahas mengenai ajaran dari confisius, kebanyakan yang ditampilkan adalah ajaran-ajaran yang berkaitan dengan masalah kode etik, yang mana masalah pemerintahan sebenarnya merupakan pusat dari filosofis confusius dan merupakan titik sentral dari budaya cina kuno.

Dari beberapa karya dari confusius yang paling berharga adalah minatnya metode-metode yang jaman sekarang dikenal dengan istilah administrasi dan manejemen. Misalnya “Micius” atau “Mo-ti” yang ditulis pada tahun 500 SM dianggap sebagai pedoman bagi pemerintahan dan administrasi di Cina yang tetap dipatuhi selama kurang lebih enam ratus tahun.  Pedoman ini terkenal dengan nama “konstitusi Chow” yang mengandung aturan bagi perdana Mentri dalam menjalankan roda pemerintahannya.

Adapun yang paling menonjol pada masa Cina kuno adalah keberhasilannya menciptakan sistem administrasi kepegawaian yang baik sehingga banyak prinsif administrasi kepegawaian modern yang meminjam dari prinsip-prinsip administrasi kepegawaian Cina kuno, seperti istilah “merit system”.

3. Yunani kuno

Di Yunani, administrasi negara mengalami perkembangan yang cukup pesat. Hal ini dapat dilihat dari bukti-bukti histories yang menunjukan bahwa banyak sarjana-sarjana maupun pemimpin yunani seperti Aristoteles yang sangat antusias menerangkan serta mempergunakan bentuk pemerintahan yang didukung oleh rakyat serta konsepsi negara demokrasi.

Disamping itu banyak ahli piker yang ada pada waktu itu yang banyak membahas masalah ketatanegaraan seperti misalnya Socrates, Plato, Aristoteles, Nichomacides, dan lain sebagainya.

4. Romawi kuno

Berbeda dengan di yunani di romawi administrasi negara dipandang lebih realistis serta lebih mempunyai warna metodologis. Walaupun demikian antara administrasi negara di roma dengan di yunani banyak memiliki kesamaan, walaupun bangsa romawi tidak begitu merinci mengenai administrasi nrgaranya, namun hal tersebut tidak mengecilkan kenyataan bahwa administrasi negara juga berkembang di romawi.

Salah seorang tokoh yang terkenal yaitu Marcus Tullius Cicero seorang ahli hukum dan negarawan pada masa pemerintahan kaisar Julius Caesar dan Aurelius Casiodorus seorang senator dan penasehat raja. Hal yang menarik dari Cicero adalah seperti apa yang dituangkan dalam De Officiis, yakni “Mereka yang telah dianugrahi kemampuan untuk mengadministrasikan urusan-urusan publik seharusnya menepikan rasa kebencian, dan sebagai gantinya senantiasa memberikan arahan dalam kegiatan pemerintahan.

Bagi mereka yang berminat untuk melibatkan diri dengan urusan-urusan publik senantiasa memperhatikan petunjuk Plato yakni:  pertama, mengembangkan orientasi apa yang terbaik bagi rakyat dengan cara mengendapkan kepentingan pribadi. Kedua, senantiasa menjamin  kemakmuran keseluruhan lembaga politik dan tidak hanya melayani kepentingan satu partai dengan merugikan pihak lain.

5. Abad pertengahan

Pada abad pertengahan gereja memegang peranan yang cukup besar, karena gereja-gereja pada waktu itu ikut mewarnai upaya untuk megembangkan sistem administrasi. Disamping itu juga masyarakat gereja ini dapat memainkan peranan yang cukup efektif, jika tersusun dalam suatu struktur institusional.

Calvin memandang perlunya gereja memiliki kepemimpinan yang kuat dan berdaya guna.  Calvin menyodorkan pemikiran mengenai bangun administrasi dimana perumusan kebijaksanaan diserahkan kepada pimpinan, sedang pengesahan atau penolakan dilakukan oleh pemeluknya.

6. Prusia-Austria

Pada zaman ini dikenal dengan periode kameralis, yakni sekelompok professor dan ahli administrasi negara Jerman dan Austria yang berjaya pada kurun waktu 1550-1700-an. Periode kameralis terjadi pada masa pemerintahan William I dari Prusia (1713-1740) dan maria Theresia dari Austria (1740 – 1780). 

Pada umumnya kaum kameralis diidentikan dengan kaum markantelis di Inggris dan kaum fisiokrat di Perancis. Dimana pada masa itu lebih memusatkan perhatiannya pada kekuatan pisik negara, disamping itu juga memberikan perhatian yang cukup besar dibidang ekonomi serta mengadakan pembaharuan mengenai masalah perpajakan. Adapun tokoh yang terkenal yaitu Melchoir Von Osse dan Georg Zincke, yang mana mereka banyak melaksanakan program latihan bagi para administrator. Yang mana semua itu tiada lain ditujukan dalam rangka memberikan pelayanan publik.

7. Amerika Serikat

Seperti kita ketahui bahwa Amerika Serikat sebelum tahun 1776 merupakan koloni Inggris, sehingga kebijaksanaaan yang berlaku sangat tergantung dari kebijaksanaan dari Inggris, yang justru menyebabkan banyak ketimpangan yang terjadi karena perbedaan pandangan, sehingga menyebabkan berbagai problema, karena kebijaksanaan yang dianggap baik yang diterapkan oleh negara induknya belum tentu cocok untuk diterapkan di daerah koloni yang pada akhirnya akan mempengaruhi terjadinya pemisahan negara tersebut dari induknya. Setelah mencapai kemerdekaannya Amerika Serikat dihadapkan pada tugas untuk menentukan dan menyusun sistem administrasi dan pemerintahan yang sesuai dengan kebutuhan mereka sendiri Namun sayangnya Undang-Undang konfederasinya secara fungsional hanya mempunyai dampak kecil dalam memperbaiki system administrasi Amerika Serikat.

Pada tahun 1813 Alexis de Tocqueville, seorang pengamat politik menerangkan bagaimana administrasi diselenggarakan di Amerika, yang mana beliau telah mempelajari sistem administrasi dalam konteks demokrasi. Dan sabagai hasil dari pengamatannya mengungkapkan bahwa para administrator disana belum mempunyai pengetahuan yang cukup dibidang administrasi. Oleh karena itu pada awal berdirinya negara Amrika tampak adanya keprihatinan yang umum berkaitan dengan aspek administrasi negara.

Karena jumlah penduduk semakin lama semakin bertambah seiring dengan penambahan unit-unit pemerintahan yang baru, sehingga masalah penyelenggaraan negara semakin komplek. Adalah Thomas Jefferson, dengan gagasan-gagasan agrarisnya dan falsafahnya tentang pemerintahan dan sentralisai administrasi serta pandanganya mengenai hubungan negara bagian dengan pemerintahan nasional yang mempelopori pendekatan Amerika terhadap administrasi negara.

Disamping itu juga paham dari Jackson pada tahun 1800-an juga besar pengaruhnya terhadap sikap administrasi pemerintahan, terutama mengenai masalah penempatan orang dalam jabatan-jabatan publik, yang terkenal dengan patronage system, yaitu suatu sistem yang meletakkan orang-orang dari pertain politik dalam jabatan-jabatan administrasi pemerintahan. Sistem ini sangat mewarnai administrasi AS pada waktu itu.

Waldo menyatakan bahwa filsafat demokrasi dari Jefferson-Jackson cendrung mendorong untuk mencurigai peranan pemerintah. Konsekuensi dari pandangan ini adalah bahwasanya pemerintah tidak boleh terlalu banyak mencampuri urusan perseorangan, tetapi sebaliknya pemerintah harus memberikan peranan yang besar pada perorangan dalam menentukan kegiatan kolektifnya.

Sejak revolusi Amerika, ada tiga perubahan pokok yang mempengaruhi administrasi negaranya, yaitu: (i) Terdapatnya dua sistem kepartaian, (ii) Invasi yang luas yang oleh partai-partai politik terhadap urusan-urusan administrasi pemerintahan, (iii) Terdapatnya usaha untuk menggalakkan spesialisasi, diversifikasi dan  profesionalisasi di semua jabatan. Ketiga perubahan tersebut dapat dikatakan sebagai karakteristik yang mewarnai administrasi negara AS sampai sekarang.

8. Indonesia

Perkembangan administrasi di Indonesia belum banyak penulis yang mengemukakannya. Salah satu diantaranya adalah tulisan yang ditulis oleh Bintoro Tjokroamidjojo dalam bukunya Research di Indonesia 1945-1965, menggambarkan perkembangan administrasi tersebut. Sebelum tahun 1945 ketika Indonesia masih dijajah maka disaat itu administrasi negaranya adalah administrasi dari negara yang menjajahnya. Dimana bangsa Indonesia tidak diberi kesempatan untuk ikut terlibat dalam praktek administrasi, sehingga tidak ada pengalaman sama sekali mengenai praktek ilmu administrasi negara. Disamping itu, sifat administrasi negara ketika itu sama dengan sifat ilmu yang mendapat pengaruh dari daratan Eropa, sehingga konsep kontinentalnya sangat kental yang memberikan pengaruh yang cukup besar sehingga mengganggap pendidikan hokum sebagai persiapan utama dan malah satu-satunya syarat untukmembentuk seseorang administrator, sehingga corak administasi negara saat itu sangat legalistic dan normative yang pada gilirannya menumbuhkan suatu birokrasi yang steril.

Baru setelah Indonesia merdeka, sistem administrasi negara ditangan bangsa sendiri. Kesempatan ini terbuka luas bagi bangsa Indonesia untuk mengisi kekosongan jabatan-jabatan negara. Namun karena bangsa Indonesia tidak mempunyai pengalaman tentang administrasi negara ditambah dengan situasi perang karena Belanda ingin kembali ke Indonesia, sehingga penyelenggaraan administrasi negara masih kurang efisien, karena paa administrator yang menempati posisi-posisi administrasi tanpa dibekali pengetahuan yang cukup mengenai administrasi negara.  Pada waktu itu dirasakan perlunya memperkenalkan pendidikan administrasi negara kepada para administrator yang sangat kurang akan pengalaman tersebut.

Lembaga pendidikan yang pertama mengembangkan ilmu pemerintahan adalah Universitas Gadjah Mada di Yogyakarta.  Pada Fakultas Hukum dan Sosial politik, saat itu dalam kurikulumnya dikembangkan mata kuliah Ilmu Pemerintahan. Dan untuk perkembangan selanjutnya telah banyak terdapat lembaga pendidikan yang secara khusus mengenai administrasi negara seperti APDN, IIP, dsb.

Pada tahun 1954 pemerintah mendatangkan perutusan dari Amerika Serikat untuk mengadakan penelitian mengenai administrasi kepegawaian, yang diketuai oleh Edward H. Litchfield dengan dibantu oleh Alan C. Rankin. Setelah mengadakan penelitian di seluruh Indonesia, akhirnya merumuskan suatu saran kepada pemerintah Indonesia yang diberi judul “Training Administration on Indonesia”, banyak saran yang diberikan, salah satunya adalah perlunya didirikan lembaga pendidikan administrasi yang nantinya dapat dipergunakan mendidk pegawai-pegawai serta para administrator pemerintah.

Selanjutnya pada tahun 1956, diadakan kerja sama dengan tim dari Universitas Indianna (USA).  Maka setelah itu pada tahun 1957 didirikannya Lembaga Administrasi Negara (LAN) di Jakarta yang dipmpin oleh Prof. Dr. Prajudi Atmosudirdjo. Dengan berdirinya Lembaga Administrasi Negara ini, administrasi mulai dikembangakan pada belbagai bidang lapangan studi.

Disamping itu banyak pula tenaga ahli yang dikirim ke Amerika serikat untuk mendalami Administrasi, baik dalam bidang administrasi negara maupun dalam bidang administrasi niaga. Maka saat itu perkembangan administrasi negara telah terencana dan terarah. Dan untuk selanjutnya tidak lagi dikembangkan sifat legalistiknya melainkan lebih bersifat modern yang banyak dikembangkan di AS, yakni bersifat praktis dan pragmatis. Yang mana aspek administrasinya tidak lagi terbatas pada pengetahuan hukum saja, melainkan berwawasan agak luas yang meliputi berbagai pengaruh dari ilmu sosial maupun non sosial.

Sumber: Diktat Ajar, I Ketut Suardita, SH. MH.